Наблюдатель

Качество государственного правления

Всемирный Банк опубликовал доклад о качестве государственного управления в государствах мира. Оценивалась ситуация в 212 странах и территориях, в том числе и в государствах бывшего СССР.

Доклад называется «Качество управления имеет значение: показатели эффективности государственного управления в странах мира за 1996−2006 годы». Рейтинг составлен на основе данных из 33 разных источников, отражающих мнения тысяч экспертов бизнес-структур, неправительственных и государственных организаций. Показатели качества государственного управления в мире за прошедшее десятилетие улучшились незначительно. В ряде стран отмечаются перемены к лучшему, но примерно в таком же количестве стран (в Зимбабве, Кот Д’Ивуар, Беларуси и Венесуэле) ситуация ухудшилась. Во многих других странах не произошло существенных изменений ни в ту, ни в другую сторону.

Оценка производилась по шести критериям.

1. Учет мнения населения и подотчетность государственных органов (в какой степени граждане страны имеют возможность выбирать правительство, оценка уровней свободы слова, свободы объединений и пр.).

2. Политическая стабильность и отсутствие насилия (вероятность дестабилизации и свержения правительства неконституционными методами или с применением насилия).

3. Эффективность работы правительства (качество государственных услуг, качество работы госслужащих, степень независимости государственных служащих от политического давления, качество разработки и реализации политики и пр.).

4. Качество законодательства (способность правительства формулировать и реализовывать рациональную политику и правовые акты, которые допускают развитие частного сектора и способствуют его развитию).

5. Верховенство закона (степень уверенности различных субъектов в установленных обществом нормах, а также соблюдения ими этих норм, в частности, эффективности принудительного исполнения договоров, работы полиции, судов, уровня преступности и пр.).

6. Борьба с коррупцией (использование государственной власти в корыстных целях).

Оценка страны производилась на основе процентных показателей. К примеру, рейтинг 70% означает, что качество госуправления в данном государстве лучше, чем в 70% государств мира, но хуже, чем в 30%.

Для упрощения изложения мы используем систему оценки по семибальной шкале, где 1 — высшая оценка (это означает, что рейтинг государства в данной категории составляет 90−100%), 7 — низшая (0%, государство является абсолютно худшим в данной категории). «Двойка» означает рейтинг 75−90%, «тройка» — 50−75%, «четверка — 25−50%, «пятерка» — 10−25%., «шестерка» — (0−10%).

Наивысшие оценки по всем показателям получили Финляндия, Исландия, Новая Зеландия, Норвегия и Швейцария. Безусловными аутсайдерами (их рейтинг по всем шести критериям составляет 0%) признаны Конго, Ирак, Мьянма (Бирма) и Сомали. К этим странам вплотную приблизились Узбекистан и Туркменистан.

Рейтинг постсоветских государств выглядит следующим образом:

Россия. «Пятерка» за «Эффективность работы правительства» и «Качество законодательства», остальные «шестерки».

Беларусь. Низший, 7-й балл получен по показателям «Учет мнения населения» и «Качество законодательства». «Шестерка» за «Эффективность работы правительства», «Верховенство закона» и «Качество законодательства», «тройка» — за «Политическую стабильность».

Украина. Все «пятерки».

Молдова. «Шестерка» за «Эффективность работы правительства», остальные «пятерки».

Армения: «Четверки» по четырем категориям («Учет мнения населения», «Политическая стабильность», «Верховенство закона» и «Борьба с коррупцией»), «тройки» — по оставшимся двум («Эффективность работы правительства» и «Качество законодательства»).

Азербайджан: «Шестерки» по четырем категориям («Учет мнения населения», «Политическая стабильность», «Верховенство закона» и «Борьба с коррупцией»), «четверки» — по двум («Эффективность работы правительства» и «Качество законодательства»).

Грузия. «Шестерка» за «Политическую стабильность», «тройка» — за «Эффективность работы правительства», остальные категории получили «четверку».

Казахстан. «Пятерки» получили «Политическая стабильность», «Эффективность работы правительства» и «Качество законодательства», остальные получили «шестерки» (вторая худшая оценка).

Кыргызстан. «Пятерки» за «Учет мнения населения» и «Качество законодательства», «шестерки» — за четыре остальные категории.

Таджикистан. Все «шестерки».

Туркменистан. Все «семерки», «Политическая стабильность» получила «четверку».

Узбекистан. «Шестерки» за «Эффективность работы правительства» и «Борьбу с коррупцией», остальные «семерки» (низший балл).

Латвия. «Двойка» за «Качество законодательства», остальные — «тройки».

Литва. «Тройки» за «Верховенство закона» и «Борьбу с коррупцией», остальные «двойки».

Эстония. Высший балл («единица») за «Качество законодательства», «тройка» — за «Политическую стабильность». Остальные четыре показателя получили «двойку».

Для сравнения: США получили высший балл («единицу») за «Эффективность работы правительства», «Качество законодательства» и «Верховенство закона», «двойку» за «Учет мнения населения» и «Борьбу с коррупцией», «тройку» за «Политическую стабильность».

Совершенствование системы государственного управления способствует успеху борьбы за сокращение масштабов бедности и за повышение уровня жизни населения. Исследования последних 10 лет свидетельствуют о том, что повышение уровня жизни во многом является результатом совершенствования государственного управления, а не наоборот. Если рейтинг государства вырастает на один балл (к примеру, с «четверки» повышается до «тройки»), то уровень детской смертности в долгосрочном плане снижается на две трети, а доходы населения увеличиваются в три раза.

В странах, твердо приверженных делу реформ, совершенствование системы государственного управления может происходить относительно быстро. Хотя это не является всеобщим правилом, нескольким государствам удалось добиться значительных успехов за очень короткий период (с 2002 года). Например, в Украине, Кении и Либерии отмечаются большие успехи в области учета мнения населения и подотчетности государственных органов, в Анголе и Алжире — в обеспечении политической стабильности.

Двойной портрет: Ельцин и Клинтон

Борис Ельцин был первым президентом России, Билл Клинтон — 42-м президентом США. Они провели в Кремле и Белом Доме по два президентских срока. Эпохи их правления совпали: Клинтон управлял США с 1993 по 2001 год, Ельцин управлял Россией с 1991 по 1999 год. Они лично встречались во время переговоров 18 раз (рекордное количество встреч для лидеров США и России/СССР). Парадоксально, но и в биографиях двух президентов есть много общего.

Ельцин на 15 лет старше Клинтона. Он родился в 1931 году, Клинтон — в 1946-м. Их детство прошло в глубинке: Ельцин вырос в селе Бутка Талицкого района Свердловской области, Клинтон — в городке Хот-Спрингс, штат Арканзас (население этого населенного пункта ныне составляет 37 тыс. Человек, во время юности Клинтона оно было вдвое меньше). Арканзас традиционно считается американским захолустьем, экономика штата основана на сельском хозяйстве.

Семьи у обоих президентов были достаточно непростыми. У Ельцина был властный отец (он работал строителем), в свое время отсидевший за антисоветскую агитацию, с которым будущий президент России постоянно конфликтовал. Более того, известно, что отец постоянно избивал Ельцина. Родной отец Клинтона погиб в автомобильной катастрофе за три месяца до рождения Билла. Когда Клинтону исполнилось четыре года, его мать вышла замуж — Билл впоследствии взял фамилию отчима. Отчим торговал автомобилями, много пил, увлекался азартными играми и периодически оскорблял свою жену. Детство обоих президентов не было особо богатым и, вероятно, счастливым. Оба они выросли в семьях, где было несколько детей: у Ельцина — младшие брат и сестра, у Клинтона — сводный брат (отец бил его, а не пасынка).

Оба президента уже в юности демонстрировали лидерские качества. В своей автобиографии «Моя Жизнь» Клинтон указывает, что на его жизнь колоссальное воздействие оказал визит в Белый Дом и встреча с президентом Джоном Кеннеди (Клинтон получил это право, поскольку стал участником одной из программ по подготовке юных государственных лидеров). Ельцин был достаточно активным пионером, а позже — комсомольцем. Однако их увлечения оказались различными. Ельцин активно занимался спортом, несмотря на то, что потерял два пальца на руке. Будущий президент США преуспел в другом — он научился отлично играть на саксофоне.

Ельцин закончил строительный факультет Уральского политехнического института, Клинтон — престижный Джорджтаунский университет, а впоследствии британский Оксфордский университет и Йельский университет, в котором получил докторскую степень по юриспруденции. Ельцин учился неплохо, но особых успехов не достиг. В отличие от него, Клинтон учился блестяще, право на учебу в Великобритании, где он изучал теорию государственного управления, он получил, выиграв особый грант для талантливых студентов.

Обе президента не служили в армии. Ельцин не был призван из-за своего увечья, Клинтон скрылся от призыва в Великобритании, не желая участвовать в войне во Вьетнаме. Ельцин уже тогда активно употреблял алкоголь — эта привычка приобрела разрушительные масштабы во время его президентства. Клинтон признался, что в юности периодически курил марихуану, правда, «никогда не затягивался».

Во время учебы Ельцин и Клинтон познакомились с девушками, которые впоследствии стали их женами (Ельцин женился через год после получения диплома, Клинтон — через два года). Наина Ельцина была хорошим инженером, однако всегда ставила во главу угла мужа и детей (у Ельциных родились две дочери — Елена и Татьяна). Хиллари Клинтон, так же, как и Билл, была юристом, яркой и независимой личностью, многие годы она зарабатывала намного больше мужа. У них родилась тоже дочь — Челси.

После получения диплома Ельцин работал строителем, постепенно поднимаясь вверх по карьерной лестнице. Клинтон год преподавал право в университете Арканзаса. После этого он занялся политикой и в 1974 году впервые принял участие в выборах в палату представителей Конгресса США (проиграл). В 1976 году он был избран главным прокурором штата — Клинтон стал самым молодым в истории Арканзаса человеком, занявшим столь высокий пост, ему было только 30 лет. Два года спустя Клинтон победил на губернаторских выборах. Будучи губернатором, он пытался проводить важные, но непопулярные реформы. На следующих выборах (1980 год) он проиграл. Однако в 1982 году Клинтон взял реванш и работал губернатором Арканзаса еще 10 лет. При нем штат изменился, ситуация в области экономики и образования существенно улучшилась. В эти годы Клинтон стал считаться одним из лидеров так называемых «Новых Демократов» — членов Демократической партии, выступавших за сокращение бюрократии и реформы системы социального обеспечения. В 1986—1987-е годы Клинтон был главой влиятельного политического клуба — Национальной ассоциации губернаторов.

В тридцатилетнем возрасте (1961 год) Ельцин вступил в КПСС и достаточно быстро сделал блестящую карьеру. В 1968 году он перешел на партийную работу — начальником отдела строительства Свердловского обкома КПСС. В 1975 году стал секретарем Свердловского обкома КПСС, затем первым секретарем обкома партии — фактически он возглавил один из крупнейших и важнейших регионов СССР. Результаты его деятельности объективно оценивать сложно, косвенным свидетельством успешности Ельцина может считаться его высокая популярность в Свердловске. Кроме того, в этот период он был награжден орденами Ленина (1981 год), Трудового Красного Знамени (1971 и 1974), двумя орденами «Знак Почета» (1966 и 1981).

Стоит отметить, что уже в этот период своих жизней Ельцин и Клинтон проявляли свои недюжинные ораторские способности и умели общаться с прессой. Этот период жизни Клинтона и Ельцина также ознаменовался чередой скандалов. Однако Клинтон был вынужден оправдываться сразу, а Ельцин — постфактум. Клинтону инкриминировали финансовые махинации и даже содействие в организации убийств, Ельцину — разрушение Ипатьевского дома.

И Клинтон, и Ельцин были президентами-реформаторами. Их реформы были часто противоречивыми и болезненными. Клинтон, к примеру, разрешил гомосексуалам служить в вооруженных силах, повысил налоги, создал зону свободной торговли в Северной Америке, попытался провести реформу системы здравоохранения, но не преуспел, не получив поддержки в Конгрессе США. При Клинтоне демократы утратили большинство в обеих палатах Конгресса — впервые за 40 лет. Конгресс США начал процедуру импичмента Клинтона — причиной стала его связь с практиканткой Белого Дома Моникой Левински и ложь под присягой. Однако Клинтон доработал свой президентский срок.

Намного большие проблемы с парламентом испытывал Ельцин. Количество депутатов Верховного Совета, поддерживающих его, постоянно сокращалось. Противостояние с Верховным Советом привело к роспуску парламента и его расстрелу из танков. Экономические и государственные реформы, начатые при Ельцине, привели к неоднозначным результатам. В отличие от США, которые при Клинтоне пережили эпоху экономического бума и повышения уровня жизни, ситуация в России складывалась крайне тяжело. Образованная согласно указу Ельцина, Госдума впоследствии также начала процедуру импичмента в отношении президента. Однако противники Ельцина не смогли получить необходимого числа голосов депутатов.

И Клинтон, и Ельцин в начале своего правления сокращали размеры вооруженных сил США и России. При Клинтоне были закрыты многие военные базы США в Европе и Азии. Россия вывела свои войска из стран Восточной Европы. И Клинтон, и Ельцин проводили неудачные и непопулярные военные кампании. Ельцин начал войну в Чечне, Клинтон — провел операции в Косово, Сомали, на Гаити. Оба лидера столкнулись с терроризмом: «Аль Каеда» организовала серию крупномасштабных терактов против США, чеченские инсургенты, связанные с «Аль Каедой» (Шамиль Басаев и Хаттаб) — серию терактов на территории России. Антитеррористические действия и Клинтона, и Ельцина вызвали шквал критики.

И Ельцин, и Клинтон имели связи с бизнесменами, обладавшими неоднозначной репутацией. Избирательную компанию Бориса Ельцина 1996 года профинансировали и организовали российские олигархи — после победы Ельцина они были щедро вознаграждены. Клинтон в последние часы своего правления помиловал Марка Рича. Рич печально прославился по двум причинам: во-первых, он нарушил международное эмбарго, введенное против Ирана, и подпольно закупал иранскую нефть. Во-вторых, он стал рекордсменом: используя мошеннические схемы, он попытался скрыть от налогообложения $48 млн. — это было самое крупное мошенничество такого рода в истории США. Клинтон объяснял свое решение тем, что Рич выплатил все долги государству, осознал свою вину и ведет высокоморальный образ жизни. По иным сведениям, одной из причин подобного расположения экс-президента к проштрафившемуся бизнесмену стал взнос в $1 млн., сделанный женой Рича в кассу Демократической партии США.

Критики и Ельцина, и Клинтона отмечают, что оба лидера схожи еще в одном — в начале своего правления они окружали себя яркими и независимыми приближенными, в конце — их окружали бюрократы, льстецы и даже откровенные жулики.

31 декабря 1999 года Борис Ельцин объявил о своей досрочной отставке с поста президента России и назначил временно исполняющим обязанности главы государства премьер-министра Владимира Путина, который впоследствии выиграл президентские выборы. В 2000 году Клинтон, не имевший права баллотироваться на высший пост в стране, поддержал своего вице-президента Эла Гора, который президентские выборы проиграл.

Рейтинги популярности обоих президентов серьезно отличались. В начале своего правления Ельцин был самым популярным политиком России, в конце — вероятно, самым непопулярным. Рейтинги Клинтона, наоборот, были ниже в начале его правления и выше — в конце. Ныне большинство россиян не считают Ельцина хорошим президентом, в свою очередь американцы оценивают Клинтона достаточно высоко. Во всяком случае, он явно выигрывает в сравнении с нынешним главой США — Джорджем Бушем.

Washington profile

Подборка Д. Вадима